2015年1月9日，環(huán)境保護部印發(fā)了《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案備案管理辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2015〕4號）（以下簡稱《備案管理辦法》），自發(fā)布之日起施行。《備案管理辦法》是一份規(guī)范地方環(huán)境保護主管部門（以下簡稱“環(huán)保部門”）對企業(yè)事業(yè)單位（以下簡稱“企業(yè)”）突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案（以下簡稱“環(huán)境應(yīng)急預案”）實施備案管理的規(guī)范性文件，對企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案備案管理的適用范圍、基本原則和備案的準備、實施、監(jiān)督等作出了明確規(guī)定。

　　一、為什么要制定備案管理辦法

　?。ㄒ唬┞鋵嵭滦抻喌摹董h(huán)境保護法》的需要

　　新修訂的《環(huán)境保護法》第四十七條第三款規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案，報環(huán)境保護主管部門和有關(guān)部門備案”，將環(huán)境應(yīng)急預案的制定和備案確定為企業(yè)的法定義務(wù)。為貫徹落實《環(huán)境保護法》，系統(tǒng)細化、規(guī)范企業(yè)備案行為和環(huán)保部門監(jiān)管行為，需要制定配套的《備案管理辦法》。

　?。ǘ┞鋵嵠髽I(yè)主體責任的需要

　　企業(yè)是制定環(huán)境應(yīng)急預案的責任主體，而環(huán)境應(yīng)急預案是“有生命力的文件”， 需要企業(yè)通過自身努力，不斷修訂完善，才能確保切合實際、有效有用。但在實踐中，一些企業(yè)沒有開展必要的風險評估和應(yīng)急資源調(diào)查，只是照搬照抄，或者把編制工作完全交給技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，編完以后又束之高閣，這與落實企業(yè)主體責任的要求不符。也有一些地方環(huán)保部門為了保證企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案的質(zhì)量，將備案設(shè)置為“非許可類審批”，或者賦予其一些行政許可的色彩，實質(zhì)上是分擔了企業(yè)的主體責任。還有一些環(huán)保部門對企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案著力于“準入”的監(jiān)管，而對已備案的預案指導和使用不夠，管理不到位。這些做法不符合國家“切實防止行政許可事項邊減邊增、明減暗增，加強和改進事中和事后監(jiān)管”的行政審批制度改革的精神，需要通過《備案管理辦法》予以規(guī)范。

　　（三）環(huán)境應(yīng)急預案管理的實踐需要

　　2010年，環(huán)境保護部印發(fā)《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案管理暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2010〕113號）（以下簡稱《預案暫行辦法》）后，各地針對環(huán)境應(yīng)急預案管理進行了很多有益的探索和實踐，初步建立了備案制度。但預案備案管理還存在一些問題。一是備案率不高、進展不平衡，已編制環(huán)境應(yīng)急預案的企業(yè)，整體備案率不到80%，有的地方僅為38%。二是現(xiàn)場處置預案偏少，可操作性不強?！额A案暫行辦法》將環(huán)境應(yīng)急預案分為綜合預案、專項預案、現(xiàn)場處置預案三類。但只有不到一半的企業(yè)編制了現(xiàn)場處置預案，更多企業(yè)只有綜合預案，內(nèi)容多是原則性規(guī)定。三是屬地管理不夠、信息收集不全面?！额A案暫行辦法》將國控污染源設(shè)置為省級環(huán)保部門備案，是環(huán)境應(yīng)急預案管理開始階段的“權(quán)宜之計”，已難以滿足“屬地為主”、縣級人民政府先期處置的要求。地方在執(zhí)行時，實行分級備案的占74%。由于沒有信息傳遞要求，一些下級環(huán)保部門無法獲得企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案，不能充分掌握相關(guān)信息。四是逐級備案加重了企業(yè)負擔，26%的地方實行逐級備案，要求企業(yè)向多個層級的環(huán)保部門備案，不符合中央簡政放權(quán)的精神。五是分級管理要求差異大。在備案分級管理中，各地存在通過污染物排放量、環(huán)評級別、風險級別、跨區(qū)域、行業(yè)因素、環(huán)境敏感程度等進行分級的多種情況，而且有的地方是兩級管理，有的地方是三級管理。為解決這些問題，有必要制定《備案管理辦法》。

　　二、制定備案管理辦法的主要依據(jù)有哪些

　　《備案管理辦法》主要依據(jù)《環(huán)境保護法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》，以及《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)，參考了《石油天然氣管道保護法》相關(guān)規(guī)定，以及國務(wù)院辦公廳《突發(fā)事件應(yīng)急預案管理辦法》（國辦發(fā)〔2013〕101號）對企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)急預案管理的要求。

　　三、備案管理辦法主要有哪些內(nèi)容

　　《備案管理辦法》共五章二十六條，在吸收《預案暫行辦法》有關(guān)內(nèi)容、總結(jié)近年來工作實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對五個方面的內(nèi)容作出了規(guī)定。

　　第一章總則。對備案管理的目的、概念、范圍、原則等一般性內(nèi)容進行了規(guī)定。明確了備案管理遵循規(guī)范準備、屬地為主、統(tǒng)一備案、分級管理的原則，強調(diào)根據(jù)環(huán)境風險大小實行分級管理，企業(yè)主動公開相關(guān)環(huán)境應(yīng)急預案信息。

　　第二章備案的準備?；趥浒感枰?，對環(huán)境應(yīng)急預案的制定、實施、修訂等準備工作進行了規(guī)定。強調(diào)企業(yè)是制定環(huán)境應(yīng)急預案的責任主體，通過成立編制組、開展評估和調(diào)查、編制預案、評審和演練、簽署發(fā)布等步驟制定環(huán)境應(yīng)急預案，并及時修訂預案。

　　第三章備案的實施。對備案時限、文件、方式、受理部門進行了規(guī)定。明確企業(yè)在環(huán)境應(yīng)急預案發(fā)布后的20個工作日內(nèi)進行備案以及應(yīng)提交的備案文件。明確縣級環(huán)保部門作為主要的備案受理部門，以及備案受理部門的審查處理方式。

　　第四章備案的監(jiān)督。對備案后環(huán)保部門的監(jiān)管和企業(yè)、環(huán)保部門責任進行了規(guī)定。明確環(huán)保部門及時將備案的環(huán)境應(yīng)急預案匯總、整理、歸檔，并通過抽查等方式，指導企業(yè)持續(xù)改進。還明確了企業(yè)和環(huán)保部門違反規(guī)定應(yīng)承擔的責任。

　　第五章附則，與《環(huán)境保護法》四十七條第三款“報環(huán)境保護主管部門和有關(guān)部門備案”銜接，并說明施行日期。

　　四、關(guān)于幾個重點問題的說明

　?。ㄒ唬┦裁词瞧髽I(yè)環(huán)境應(yīng)急預案

　　《備案管理辦法》第二條指出，環(huán)境應(yīng)急預案是指企業(yè)為了在應(yīng)對各類事故、自然災(zāi)害時，采取緊急措施，避免或者最大程度減少污染物或者其他有毒有害物質(zhì)進入廠界外大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，而預先制定的工作方案。這是首次正式提出企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案的概念，以區(qū)別于企業(yè)生產(chǎn)安全事故等應(yīng)急預案，便于企業(yè)和環(huán)保部門的執(zhí)行和管理。

　?。ǘ┢髽I(yè)環(huán)境應(yīng)急預案如何定位

　　企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案的重點是現(xiàn)場處置預案，側(cè)重明確現(xiàn)場處置時的工作任務(wù)和程序，體現(xiàn)自救互救、信息報告和先期處置的特點。針對是否編制綜合預案、專項預案及這些類別的組合方式，《備案管理辦法》提出了指導性而非強制性的要求。企業(yè)可以根據(jù)自身實際自主選擇。

　　建設(shè)單位環(huán)境應(yīng)急預案，是針對建設(shè)項目投入生產(chǎn)或者使用后可能面臨的突發(fā)環(huán)境事件而制定的預案，不是建設(shè)施工期間的預案。試生產(chǎn)期間環(huán)境應(yīng)急預案，是指試生產(chǎn)前編制的包含了針對試生產(chǎn)期間可能面臨的突發(fā)環(huán)境事件而制定的環(huán)境應(yīng)急預案。由于試生產(chǎn)前可能存在環(huán)境風險評估、預案編制等難以到位的客觀現(xiàn)實，《備案管理辦法》規(guī)定建設(shè)項目試生產(chǎn)期間的環(huán)境應(yīng)急預案 “參照”本辦法制定和備案；而建設(shè)項目試生產(chǎn)與正式生產(chǎn)有差別，建設(shè)單位需要根據(jù)實際情況，在試生產(chǎn)期間對環(huán)境應(yīng)急預案進行修訂，形成適用于正式生產(chǎn)的環(huán)境應(yīng)急預案。

　　（三）備案的目的是什么

　　企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案備案是不屬于行政許可、行政確認的一種行政行為。對于企業(yè)而言，備案是為了規(guī)范編修、提高質(zhì)量、履行法定義務(wù)。對于環(huán)保部門而言，備案是為了收集信息、存檔備查、事后管理。

　?。ㄋ模┠男┢髽I(yè)需要備案

　　《備案管理辦法》規(guī)定了三類企業(yè)要進行環(huán)境應(yīng)急預案備案。一是可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的污染物排放企業(yè)?！翱赡馨l(fā)生突發(fā)環(huán)境事件”將產(chǎn)生噪聲污染的單位、污染物產(chǎn)生量不大或者危害不大的單位排除，例如餐館等。由于污水、生活垃圾集中處理設(shè)施與一般的排放污染物企業(yè)有所區(qū)別，在《備案管理辦法》中用“污水、生活垃圾集中處理設(shè)施的運營企業(yè)”予以強調(diào)。二是可能非正常排放大量有毒有害物質(zhì)的企業(yè)。結(jié)合事件案例，強調(diào)了涉及危險化學品、危險廢物、尾礦庫三類易發(fā)、多發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)。三是其他應(yīng)當納入適用范圍的企業(yè)，這是兜底性條款，給予地方環(huán)保部門一定的自主權(quán)。為進一步明確適用范圍，規(guī)定了“省級環(huán)境保護主管部門可以根據(jù)實際情況，發(fā)布應(yīng)當依法進行環(huán)境應(yīng)急預案備案的企業(yè)名錄”。

　?。ㄎ澹┢髽I(yè)如何進行備案準備

　　《環(huán)境保護法》規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案?！秱浒腹芾磙k法》第二章是對這一規(guī)定的細化，明確企業(yè)在開展環(huán)境風險評估和應(yīng)急資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，編制環(huán)境應(yīng)急預案，并經(jīng)過評審和演練后，簽署發(fā)布環(huán)境應(yīng)急預案。備案準備期間產(chǎn)生的環(huán)境風險評估報告、應(yīng)急資源調(diào)查報告、評審意見等是備案的必要文件。

　　（六）企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案何時需要修訂

　　《備案管理辦法》規(guī)定，企業(yè)至少每三年對環(huán)境應(yīng)急預案進行一次回顧性評估。如果企業(yè)面臨的環(huán)境風險、應(yīng)急管理組織指揮體系與職責、環(huán)境應(yīng)急措施、重要應(yīng)急資源發(fā)生重大變化或?qū)嶋H應(yīng)對和演練發(fā)現(xiàn)問題，以及其他需要修訂的情況，要及時修訂環(huán)境應(yīng)急預案，修訂程序參照制定程序進行。

　　目前大部分企業(yè)已經(jīng)按照《預案暫行辦法》，制定了環(huán)境應(yīng)急預案?！秱浒腹芾磙k法》實施后，地方環(huán)保部門要指導企業(yè)及時開展評估，修訂環(huán)境應(yīng)急預案，修訂時執(zhí)行《備案管理辦法》。

　?。ㄆ撸┢髽I(yè)應(yīng)該向哪里備案

　　企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案備案實行屬地管理、統(tǒng)一備案，備案受理部門為縣級環(huán)保部門。建設(shè)單位也需要向建設(shè)項目所在地縣級環(huán)保部門備案。如果建設(shè)項目試生產(chǎn)與正式生產(chǎn)情況基本無變化、環(huán)境應(yīng)急預案無需修訂、建設(shè)單位在試生產(chǎn)前提交的備案文件齊全，可以視為正式生產(chǎn)前已完成備案。

　　跨縣級以上行政區(qū)域企業(yè)的環(huán)境應(yīng)急預案，可以分縣域或者分管理單元編制環(huán)境應(yīng)急預案，向沿線或者跨域涉及的縣級環(huán)保部門備案。

　　確定縣級環(huán)保部門作為備案受理部門，是《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《石油天然氣管道保護法》等法律法規(guī)的要求，符合環(huán)境應(yīng)急實際和收集信息的需要，符合“省直管縣”的行政管理體制改革方向，有助于環(huán)境應(yīng)急預案由過去的“下級抄上級”、由上到下的編制方式，轉(zhuǎn)變?yōu)閺钠髽I(yè)逐步向上延伸、由下到上的編制方式，有助于夯實政府環(huán)境應(yīng)急預案編制基礎(chǔ)，有助于推動基層環(huán)保部門應(yīng)急管理能力的提升，也便于企業(yè)執(zhí)行。

　　考慮到有的縣級環(huán)保部門能力不足、難以滿足備案需要等客觀現(xiàn)實，個別地方具有較成熟的市級備案管理經(jīng)驗，《備案管理辦法》還規(guī)定“省級環(huán)境保護主管部門可以根據(jù)實際情況，將備案受理部門統(tǒng)一調(diào)整到市級環(huán)境保護主管部門”，給予地方環(huán)保部門一定的自主權(quán)。

　?。ò耍┢髽I(yè)如何進行備案

　　企業(yè)首次備案時，在簽署發(fā)布環(huán)境應(yīng)急預案之日起20個工作日內(nèi)，將環(huán)境應(yīng)急預案備案表、環(huán)境應(yīng)急預案及編制說明、環(huán)境風險評估報告、環(huán)境應(yīng)急資源調(diào)查報告、環(huán)境應(yīng)急預案評審意見等五份文件提交給備案受理部門。企業(yè)收到受理部門簽章的環(huán)境應(yīng)急預案備案表，則完成了首次備案。

　　當企業(yè)對環(huán)境應(yīng)急預案進行重大修訂時，也應(yīng)當在修訂內(nèi)容發(fā)布之日起20個工作日內(nèi)向原受理部門變更備案。變更備案不需要提交首次備案要求提交的全部備案文件，只需提交修訂的文件。個別內(nèi)容調(diào)整的，不需要變更備案，只需要以文件形式告知原受理部門即可。

　?。ň牛┦芾聿块T如何進行受理

　　受理部門在收到企業(yè)提交的備案文件后，5個工作日內(nèi)進行核對。文件齊全的，出具加蓋行政機關(guān)印章的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案備案表。受理部門就完成了對環(huán)境應(yīng)急預案的備案。

　　受理部門對備案文件的核對，只是形式審查，審查備案文件是否齊全，不對這些文件的內(nèi)容進行實質(zhì)審查。

　　除了在備案受理部門辦公場所“當面受理”備案的方式外，結(jié)合當前有些地方開展的網(wǎng)上備案實踐，為減輕企業(yè)負擔、適應(yīng)工作要求，《備案管理辦法》對通過信函、電子數(shù)據(jù)交換等備案方式提出了原則性要求。地方環(huán)保部門可以結(jié)合實際，開展電子備案、信函備案等相關(guān)工作。

　?。ㄊ﹤浒负蟓h(huán)保部門如何進行監(jiān)督

　　環(huán)保部門對企業(yè)備案的監(jiān)督，主要包括匯總、指導、責任倒查三種方式。匯總、整理、歸檔并建立數(shù)據(jù)庫，主要是為了收集整理信息，夯實政府預案基礎(chǔ)。備案指導是基于提高企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案質(zhì)量對環(huán)保部門提出的要求，包括采取檔案檢查、實地核查等方式個別重點指導，和匯總分析抽查結(jié)果進行整體指導，時間節(jié)點在備案后。責任倒查是突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，環(huán)保部門將環(huán)境應(yīng)急預案的制定、備案、日常管理及實施情況納入事件調(diào)查處理范圍?！秱浒腹芾磙k法》還對備案信息公開進行了規(guī)定，要求備案受理部門及時公布備案企業(yè)名單，企業(yè)主動公開環(huán)境應(yīng)急預案相關(guān)信息。

　　環(huán)保部門的監(jiān)督，按照企業(yè)環(huán)境風險大小實施分級管理?！秱浒腹芾磙k法》規(guī)定，縣級環(huán)保部門在5個工作日內(nèi)將較大以上環(huán)境風險企業(yè)的備案文件報送市級環(huán)保部門，重大以上報送省級環(huán)保部門。省級、市級環(huán)保部門根據(jù)掌握的備案文件實施重點監(jiān)管。

　　針對企業(yè)環(huán)境風險評估與分級，環(huán)境保護部出臺了《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險評估技術(shù)指南（試行）》（環(huán)辦〔2014〕34號），給出了環(huán)境風險評估的一般性方法，涵蓋了大部分易發(fā)、多發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)。目前，環(huán)境保護部還將出臺企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境風險等級劃分方法標準，進一步加強企業(yè)環(huán)境風險分級的技術(shù)指導。實踐中，一些地方也制定實施了企業(yè)環(huán)境風險管理方面的文件，對企業(yè)事業(yè)單位實行風險分級管理?！秱浒腹芾磙k法》也規(guī)定，縣級以上地方環(huán)保部門可以參考有關(guān)突發(fā)環(huán)境事件風險評估標準或指導性技術(shù)文件，結(jié)合實際指導企業(yè)確定環(huán)境風險等級。

　?。ㄊ唬┢髽I(yè)違反備案管理辦法需要承擔什么責任

　　為了督促企業(yè)規(guī)范制定環(huán)境應(yīng)急預案并備案，對于企業(yè)不制定、不備案，或者提供虛假文件備案的行為，由縣級以上環(huán)保部門責令限期改正，并依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)以及環(huán)境保護部制定的規(guī)章等，給予罰款等處罰。

　?。ㄊ┉h(huán)保部門違反備案管理辦法等相關(guān)規(guī)定需要承擔什么責任

　　為了規(guī)范環(huán)保部門及其工作人員備案管理行為，對于可能出現(xiàn)的不備案、亂備案、不告知等違法違紀行為進行了列舉，明確責任界限。

　?。ㄊ﹤浒钢贫热绾闻c其他管理制度銜接

　　備案與其他環(huán)境管理制度的銜接，在一些規(guī)章、規(guī)范性文件中已有體現(xiàn)。如危險化學品環(huán)境管理登記辦法（試行）》（環(huán)境保護部令 第22號）第九條規(guī)定，危險化學品生產(chǎn)使用企業(yè)申請辦理危險化學品生產(chǎn)使用環(huán)境管理登記時，應(yīng)當提交突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案；《廢棄危險化學品污染防治辦法》（國家環(huán)境保護總局令 第27號）第十九條規(guī)定，產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置廢棄危險化學品的單位，應(yīng)當制定廢棄危險化學品突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案，報縣級以上環(huán)境保護部門備案；《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》（環(huán)境保護部令 第7號）第三十一條規(guī)定，常規(guī)申報的登記證持有人和相應(yīng)的加工使用者，應(yīng)當制定應(yīng)急預案和應(yīng)急處置措施；《關(guān)于進一步加強環(huán)境影響評價管理防范環(huán)境風險的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕77號）要求，相關(guān)建設(shè)項目申請試生產(chǎn)時，應(yīng)提交企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案的備案材料。未來還可以在其他文件中進一步強化。

　?。ㄊ模┙窈笃髽I(yè)環(huán)境應(yīng)急預案的管理如何進一步深化

　　《備案管理辦法》是企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案管理的綱領(lǐng)性文件。今后環(huán)保部門主要通過備案這一抓手實現(xiàn)對企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預案的指導與管理。由于環(huán)境應(yīng)急預案的制定與實施涉及技術(shù)內(nèi)容多，為不斷提高預案管理水平，環(huán)境保護部將陸續(xù)出臺重點行業(yè)預案編修指南、應(yīng)急資源調(diào)查指南、演練指南等配套文件。各地也可以根據(jù)實際，出臺有關(guān)實施細則和指導性文件，不斷提高管理水平，推動企業(yè)持續(xù)改進預案。